Le non-respect des conditions de financement des organismes français de sécurité sociale au regard des dispositions du droit national et du droit communautaire
Vers un refus justifié de l’obligation d’affiliation
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Les assurés sociaux apparaissent fondés à contester leur affiliation obligatoire à leur régime de sécurité sociale, puisque :
- Même si Les Etats membres de l’Union conservent la maîtrise de l’aménagement de leur système de protection sociale, la compétence de ces Etats n’est pas illimitée tant dans l’organisation que dans leur financement.
C’est la jurisprudence non contestée de la Cour de justice de l’Union européenne :
- arrêt CJCE Terhoeve 26 janvier 1999
- arrêt CJCE Derouin 3 avril 2008 C103/06 ; point 25
- arrêt CJCE 5 mars 2009 Kattner, C 350/07)
-arrêt 21 juin 2012, Marja-Liisa Sussialo e.a. , 3e chambre C- 84 11, (points 26, 27 et 28 )
Ce dernier arrêt indique :
« 26- … Il y a lieu de rappeler que, conformément à l’article 168, paragraphe 7, TFUE, tel que précisé par la jurisprudence de la Cour, le droit de l’Union ne porte pas atteinte à la compétence des États membres pour aménager leur système de sécurité sociale. …
« 27- Toutefois, dans l’exercice de cette compétence, les États membres doivent respecter le droit de l’Union…
« 28 - Dans l’appréciation du respect de cette obligation, il doit être tenu compte du fait que la santé et la vie des personnes occupent le premier rang parmi les biens et les intérêts protégés par le Traité, et qu’il appartient aux États membres de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé publique et de la manière dont ce niveau doit être atteint, celui-ci pouvant varier d’un État membre à l’autre, il convient de reconnaître aux États membres une marge d’appréciation
Le point 26 n’est qu’un rappel des dispositions retenues dans l’arrêt Garcia rendu par la CJCE le 26 mars 1996 (C-238/94, José García e.a. contre Mutuelle de prévoyance sociale d'Aquitaine e.a.) qui dispose en son point 14, que les régimes de sécurité sociale – français - fondées sur le principe de solidarité, sont en mesure d’exiger une affiliation obligatoire, l’affiliation étant de nature à garantir l’équilibre financier des régimes :
« 14 Enfin, ainsi que la Cour l’a souligné dans son arrêt du 17 février 1993, Poucet et Pistre (C-159/91 et C-160/91, Rec. p. I-637, point 13), des régimes de sécurité sociale, qui, comme ceux en cause dans les affaires au principal, sont fondés sur le principe de solidarité, exigent que l’affiliation à ces régimes soit obligatoire, afin de garantir l’application du principe de la solidarité ainsi que l’équilibre financier desdits régimes. Si l’article 2, paragraphe 2, de la directive 92/49 devait être interprété dans le sens invoqué par la juridiction nationale, il en résulterait la suppression de l’obligation d’affiliation et, par conséquent, l’impossibilité de survie des régimes en cause. »
La protection sociale française est aménagée selon diverses dispositions du code de sécurité sociale ; ainsi l’article LO 111-3-4 qui dispose :
. « .-Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :
1° Approuve le rapport prévu au I de l'article LO 111-4 ;
2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. Cet équilibre est défini au regard des données économiques, sociales et financières décrites dans le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances… »
Il existe donc un lien étroit entre :
- l’équilibre financier des régimes de sécurité sociale, d’une part,
- et l’exigence de l’affiliation obligatoire à ces régimes, d’autre part.
Il convient dès lors de vérifier :
- 1- Les conditions dans lesquelles l’équilibre financier des régimes de sécurité sociale française est réellement atteint et réalisé.
- 2- L’accroissement « sensible », autorisé » du déséquilibre financier et la compatibilité avec le droit de l’Union.
- 3- Les conséquences de l’atteinte grave à l’équilibre financier susceptible d'emporter la justification du refus de l’obligation d’affiliation
I - Sur l’équilibre financier des régimes de sécurité sociale, jamais atteint
La sécurité sociale comporte 27 régimes de base obligatoires.
Il faut aussi avoir égard à certains autres régimes d’assurances sociales qui sont considérées comme des administrations de sécurité sociale (ASSO) telle la CADES qui porte la dette des régimes obligatoires de base de sécurité sociale à leur place.
Les lois de financement de la sécurité sociale couvrent les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, mais aussi les « organismes concourant à leur financement » : le fonds de solidarité vieillesse (FSV)), la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et le fonds de réserve pour les retraites (FRR).
Il faut noter que des transferts importants tant de dépenses que de recettes rendent instable et souvent illisible la signification de l’équilibre réel des comptes sociaux reflétant ainsi des déséquilibres plus ou moins importants.
Les chiffres présentés ci-dessous s’attachent plus spécialement à la situation des régimes de base (RB), au fonds de solidarité vieillesse (FSV), et à la C ADES.
(Source : « Chiffres clés de la sécurité sociale », et « Les comptes de la sécurité sociale » pour chaque année concernée).
Entre 1996 et 2002, le déficit a été contenu pour être, en moyenne, par an, de l’ordre de 2 milliards d’euros, soit près de 12 milliards d’euros cumulés pour la période concernée.
Passée cette date (2002), le déficit n’a cessé de croître.
Ainsi pour le régime général et le FSV :
- année 2002 : déficit 3,50 milliards d’euros
- année 2003 : déficit 10,20 milliards d’euros
- année 2004 : déficit 11,90 milliards d’euros
- année 2005 : déficit 9,70 milliards d'euros
- année 2006 : déficit 10,60 milliards d'euros
- année 2007 : déficit 9,50 milliards d'euros
- année 2008 : déficit 9,40 milliards d'euros
- année 2009 : déficit 23,50 milliards d’euros
- année 2010 : déficit 28,00 milliards d’euros
- année 2011 : déficit 20,90 milliards d’euros
- année 2012 : déficit 17,50 milliards d’euros
- année 2013 : déficit 15,40 milliards d’euros
- année 2014 : déficit 13,20 milliards d’euros
- année 2015: déficit 10,80 milliards d’euros
- année 2016 : déficit 7,20 milliards d’euros
- année 2017 : déficit 5,10 milliards d’euros
- année 2018 : déficit 1,40 milliards d’euros
- année 2019 : déficit 1,90 milliards d’euros
Soit, pour la période dont s’agit (2002 →2019) : 209,70 Md€, auquel il y a lieu d’ajouter les 12 milliards d’euros environ de la dette accumulée au cours de la période 1996 à 2002.
On parvient ainsi pour la période 1996→ 2019 à : 209,70 Md€ +12 Md€ = 221,70 Md€
(Voir : évolution des soldes 2024)
À la lecture de ces chiffres, on est amené à constater que le déséquilibre financier des régimes légaux de la sécurité sociale française ne cesse de croître dans des proportions toujours plus importantes.
Dans son rapport annuel (2019) la commission des comptes de la sécurité sociale confirmait malheureusement cette tendance en indiquant :
« En 2020, hors mesures nouvelles, le déficit serait porté à 11,3 Md€. Les projections pour 2020 reposent sur une évolution tendancielle des charges et des produits et ne tiennent pas compte des mesures nouvelles qui pourraient être décidées dans le cadre du PLF et du PLFSS pour 2020 ».
C’est alors que La crise du Covid est survenue.
Les dépenses liées à la pandémie ont fait plonger les comptes de la Sécu à - 39,7 milliards d'euros, pour l’année 2020 (au lieu de - 11,3 milliards prévus).
Les années suivantes ont enregistré un reflux du déficit, celui-ci demeurant néanmoins très important :
- année 2021 : déficit 24,27 milliards
- année 2022 : déficit 19,66 milliards
- année 2023 : déficit 10,77 milliards
- année 2024 : (déficit prévisionnel : 18,45 milliards)
Ainsi, à la date du 1er janvier 2024, on doit considérer que le déficit cumulé s’établit à:
221,70 milliards d’euros arrêtés à l’année 2019
+ année 2020 : 39,70 milliards
+ année 2021 : 24,27 milliards
+ année 2022 : 19,66 milliards
+ année 2023 : 10,77 milliards
Soit total : 316,10 milliards d’euros
(Voir - Evolution des soldes des régimes de base de sécurité sociale et du FSV 2002-2025 :graphique 1- Les compte de la sécurité sociale- octobre 2024 ; p.11)
Par ailleurs, selon le Haut conseil pour le financement de la Protection sociale (HCFiPS), la Sécurité sociale devrait accumuler 60 à 70 milliards de déficit cumulés d'ici à 2027, ce qui porterait alors le déficit à :
316,10 + 70 = 386,10 milliards d’euros environ
(Voir note du HCFiPS du 16 janvier 2024 ; extrait p.11, dernier §)
Cette perspective est confirmée par le rapport de la Cour des Comptes du mois d’octobre 2024 qui estime, qu’à partir de 2024, une nouvelle dégradation des comptes de la sécurité sociale est attendue et il en résulterait une aggravation du déficit sans plus de perspective de retour à l’équilibre financier, le déficit deviendrait alors supérieur à la capacité d’amortissement de la dette sociale.
(Voir rapport Cour des Comptes, mai 2024 « Présentation », extraits, 3eme §)
Le rappel de cette situation démontre à l’évidence un défaut de maîtrise de l’aménagement du système de protection sociale français constitutif d’un défaut de respect des conditions d’aménagement telles que suggérées par le droit de l’Union.
Il reste que dans l’appréciation du respect de ces conditions, une marge est reconnue aux Etats membres, justifiant ainsi l’affiliation obligatoire.
- II - Sur l’accroissement « sensible » du déséquilibre financier et le non-respect du droit de l’Union
Il convient ici de rappeler que l’affiliation à des régimes obligatoires, a pour objet et pour finalité, de garantir l’application du principe de la solidarité, ainsi que l’équilibre financier desdits régimes
(voir ci-dessus. CJUE, Arrêt du 26 mars 1996, García)
C’est l’équilibre qui justifie la solidarité, et c’est la solidarité qui assure l’équilibre.
A l'obligation d'équilibre financier, des restrictions sont cependant envisagées par le droit de l’Union.
La Cour Européenne apporte, en effet, une précision importante concernant la notion d'intérêt général, justificative d'une telle restriction.
Ces éléments justifiant une telle restriction sont exposés dans l’arrêt Kattner, et plus spécialement en son point 84 :
« 84 Toutefois, une telle restriction peut être justifiée dès lors qu’elle répond à des raisons impérieuses d’intérêt général, pour autant qu’elle soit propre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit et n’aille pas au‑delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (voir, notamment, arrêts du 5 juin 1997, SETTG, C‑398/95, Rec. p. I‑3091, point 21; Cipolla e.a., précité, point 61, ainsi que du 13 décembre 2007, United Pan‑Europe Communications Belgium e.a., C‑250/06, Rec. p. I‑11135, point 39). »
Dès lors,
►Cette restriction à l’obligation d’équilibre financier doit être propre à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi.
►Cette même restriction ne doit cependant pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le dit objectif.
La CJCE considère donc que, même un risque d'atteinte grave à l'équilibre financier du système de sécurité sociale peut constituer, en lui-même, une raison impérieuse d'intérêt général susceptible de justifier une entrave au principe de la libre prestation des services.
Au regard des indications fournies ci-dessus, il n’apparaît cependant pas discutable qu’il existe une atteinte grave à l’équilibre financier du système.
Depuis 1996 (et bien avant, puisque la dette est transférée à la CADES en vue d’amortissement de cette dernière), le déséquilibre, d’année en année a été constant, pour atteindre, en déficit cumulé, environ, selon les chiffres les plus optimistes, 386,10 Md€.
Ce chiffre est à rapprocher du budget de l’État français : 346 Md€ (année 2024), et du budget de la sécurité sociale, soit 662 Md€ comportant un déficit « prévisible » annoncé de 16 milliards d’euros (projet de loi, 10 octobre 2024).
Ces rapprochements illustrent et démontrent l’impossibilité de voir, à bref ou moyen terme, garantir la réalisation de l’objectif poursuivi.
En effet, cette atteinte grave à l’équilibre financier du système, même si elle se trouve justifiée par l’intérêt général, apparaît radicalement impropre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit (c’est-à-dire l’application du principe de la solidarité ainsi que l’équilibre financier des régimes), allant très au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.
- III - Sur l’impossible équilibre à atteindre - vers un refus justifié de l’obligation d’affiliation.
Il convient d’observer que, parallèlement à l'accroissement des déficits, les prélèvements sociaux n 'ont cessé d'augmenter en même temps que, par ailleurs, les remboursements des prestations ont, eux-mêmes, diminués.
Ainsi, pour ne retenir que la question des prélèvements sociaux, sur l’ensemble des revenus sans distinction, ceux-ci sont passés, outre les cotisations usuelles (maladie, AF…) :
- - de 3,90 % depuis le 1er janvier 1997 (3,40 % pour la CSG et 0,50 % pour la CRDS)
- - à 17,70 % (8,20 % de CSG, 0,50 % de CRDS, 5,40 % de prélèvement social, 1,1 % de contribution additionnelle, et 0,30 % de CSA + 0.5 % pour la CRDS et + 1,7% pour la CSG pour la plupart des contribuables, calculé sur les revenus bruts) au 1er janvier 2018.
Ces différents éléments - provisoires depuis 27 ans ! - démontrent la poursuite, déraisonnable, voire irrationnelle, de l'accroissement non contrôlé du déséquilibre financier des régimes de sécurité sociale :
► Augmentation croissante et substantielle des taux de cotisations et des prélèvements sociaux au cours des dernières années : + 450 % en 20 ans !
► Accroissement, d'année en année, du déficit.
► Diminution croissante des remboursements des prestations (voir projet de loi pour 2025).
► Aucune prévision - reconnue - de retour à l'équilibre.
Sur ce dernier point, la Cour des Comptes fait expressément état, à partir de 2024, d’ « une
aggravation du déficit sans plus de perspectives de retour à l’équilibre financier. Le déficit deviendrait alors supérieur à la capacité d’amortissement de la dette sociale »
(Voir : « Présentation » rapport Cour des Comptes, 25 Mai 2024 ; p.35, §3)
La Cour, dans ce même rapport, conclut dans les termes suivants :
« La trajectoire future du déficit de la sécurité sociale est celle, inédite, d’une aggravation continue jusqu’en 2027 sans perspective de retour à l’équilibre, ni même de stabilisation »
(Voir : « Conclusions » rapport Cour des Comptes, 25 mai 2024 ; p. 62, 1er §)
La situation de la dette est évidemment très préoccupante dans la mesure où, avec la reconstitution des déficits, la perspective d’extinction de la Cades prévue en 2023, et repoussée en 2033, apparait de moins en moins crédible.
Pour faire face aux déficits successifs qui lui sont transférés, la caisse a été habilitée à procéder à des emprunts …
Ces observations, non exhaustives - par exemple, l’Acoss a la possibilité d’émettre des billets de trésorerie - permettent d’établir que si l’équilibre financier des régimes de sécurité sociale français n’est pas atteint – ce qui apparaît amplement démontré - il ne saurait être admis que l'accroissement constant du déséquilibre serait justifié par l'intérêt général, dès lors que cet intérêt général a pour objectif d'assurer, précisément, l'équilibre financier !
(point 86, arrêt CJCE du 5 mars 2009, Kattner)
On est donc amené à considérer que les conditions de financement du régime légal – régime comportant l'obligation d'affiliation - ne permettent plus d’assurer son équilibre financier.
C’est ce que souligne expressément, a contrario, l’arrêt Kattner, en son point 88 :
« 88 Dans ces conditions, une réglementation nationale telle que celle en cause au principal, en ce qu’elle prévoit une obligation d’affiliation, est susceptible d’être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général, à savoir l’objectif consistant à assurer l’équilibre financier d’une branche de la sécurité sociale, une telle obligation étant propre à garantir la réalisation de cet objectif. »
En l’espèce, l’objectif d’assurer l’équilibre financier apparaît irréalisable en raison de l’absence reconnue de tout retour prévisible à l’équilibre. et même de toute stabilisation.
L’obligation d’affiliation ne comporte dès lors plus aucune justification.
Cette constatation doit, en outre, être assortie d’une observation complémentaire :
- - L’augmentation des cotisations sociales,
- - La mise en place d’une caisse (la CADES) à laquelle est transféré le déficit des régimes de base obligatoires de sécurité sociale,
- - La création de la CRDS pour abonder cette caisse,
- - Les découverts accordés par la Caisse des dépôts et consignations,
- - La possibilité de billets de trésorerie émis par l’ACOSS
- etc...
constituent, par leur accumulation, des moyens injustifiés à l’exercice de la libertés reconnue aux Etats par l’Union, pour aménager leur système de protection social.
Or, en dépit même de ces moyens exorbitants, comme démontré ci-dessus, le déficit cumulé ne cesse de croître et aucune amélioration ne peut raisonnablement être envisagée, une « aggravation inédite » étant à attendre.
L’équilibre financier, sans perspective, ne peut plus garantir l’application du principe de solidarité.
L’obligation d’affiliation constitue bien, ainsi, une entrave à la libre prestation des services au sens des articles 50 et suivants du traité de l’Union.
Le refus de cette obligation, dès lors, n’apparait pas injustifié.
(Le 16 novembre 2024
