Sécurité sociale : vers une libre concurrence dans l'UE ?
La France possèderait l'un des meilleurs systèmes de protection sociale au monde : la Sécurité Sociale.
Sa force : garantir l'accès de chaque assuré aux soins sur l'ensemble du territoire: la solidarité
Moyen pour y parvenir: des cotisations issues de l'affiliation obligatoire.
Cette garantie a cependant un prix, trop élevé pour certains, qui pourrait justifier la contestation à cette affiliation.
Contester l'intérêt de l'affiliation obligatoire pourrait, en effet, paraître justifié au regard de la récurrence du déficit de la Sécurité sociale ces 20 dernières années.
Une éventuelle mise en concurrence des systèmes de protection sociale est-elle envisageable dans la mesure où l'équilibre des comptes sociaux n'est pas respecté ?
Que disent le Droit français d'une part, et le Droit européen d'autre part?
Ce que dit le droit français, conforté par les directives européennes:
Chaque État membre de l'Union Européenne organise librement son système de protection sociale.
Librement ?
Pas tout à fait.
En effet, le Droit européen impose une réglementation communautaire : les conditions de financement des régimes de Sécurité sociale doivent être compatibles avec l'application du Droit européen (arrêt CJCE, Derouin, 3 avril 2008).
La Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) a précisé la nature des dispositions relatives aux restrictions à la libre prestation des services (articles 49 et 50 du Traité de l'Union européenne (arrêt CJCE, Kattner, 5 mars 2009, C350/07).
Résultat, les restrictions à la libre concurrence sont compatibles avec les activités sociales exercées ou fournies par les régimes légaux de Sécurité sociale (même arrêt CJCE du 5 mars 2009).
Dans cet arrêt, la Cour européenne examine deux aspects majeurs relatifs au financement de la Sécurité sociale :
1. Le principe de solidarité dans le financement : fonction sociale ou - et - activité économique .
2. L’intérêt général et l’équilibre financier.
L’examen de ces deux aspects permet de répondre à la question suivante : la libre concurrence des systèmes de protection sociale est-elle envisageable au regard du Droit européen ?
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1. Financement de la Sécurité sociale et rôle du principe de solidarité : fonction sociale ou - et - activité économique ?
- 1.1. Qu'est-ce que le principe de solidarité ?
L’Union européenne autorise les États membres à maintenir et conserver un monopole, si celui-ci existe. Ce monopole semble pouvoir être organisé sui generis en considérant, par exemple,comme en France, que :
« les URSSAF, instituées par l'article L. 213-1 du Code de la Sécurité sociale, tiennent de ce texte de nature législative, leur capacité juridique et leur qualité pour agir dans l'exécution des missions qui leur ont été confiées par la loi » (Cour de Cassation, 1er mars 2001).
En outre, l'organisation de la Sécurité Sociale est exclue du champ d'application des règles communautaires sur la concurrence.
La raison : l’application du principe de la solidarité nationale (Arrêt CJCE, Poucet et Pistre 17 février 1993).
Cependant, la loi française de financement de la Sécurité sociale approuve chaque année « les orientations de politique de santé et de Sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la Sécurité sociale » (ancien article LO 111-3 du Code de la sécurité sociale).
En résumé, les fonctions et finalités sociales des régimes obligatoires de Sécurité sociale sont définies par :
a. Les orientations de politique de santé prévues chaque année par la loi de financement ;
b. Le respect du principe de solidarité ;
c. L'absence de tout but lucratif , ces régimes n'exerçant, en effet, aucune activité commerciale.(arrêt B. / URSSAF de Paris, CA Versailles 12 septembre 2006).
1.2. Solidarité : la fonction sociale suffit-elle à exclure la qualification d'activité économique ?
- L'arrêt du 5 mars 2009 (arrêt CJCE, Kattner, C 350/07) apporte des précisions éclairantes.
. Celui-ci indique que le financement de la Sécurité sociale, pris au travers du régime d'affiliation obligatoire prévu par la réglementation nationale, doit être compatible avec les dispositions des articles 49 et 50 du Traité de l’Union européenne (voir point 76).
En conséquence, un régime légal d'assurance peut constituer une entrave à la libre prestation des services, au sens de l'article 49 du Traité.
1.3. La Sécurité sociale française est-elle menacée ?
On peut imaginer qu'un régime de protection sociale, établi dans un autre État membre de l'Union Européenne, propose des contrats couvrant les mêmes risques que la Sécurité sociale française, et n’opérant pas selon le principe de solidarité. La prestation de services française serait-elle pour autant menacée ?
La CJCE affirme qu’effectivement, une telle restriction se justifie dès lors qu'elle répond à des raisons impérieuses d'intérêt général (arrêt Kattner cité plus haut, du 5 mars 2009).
Encore faut-il s'entendre sur la notion d'« intérêt général » !
2. Financement de la Sécurité sociale : entre intérêt général et équilibre financier
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2.1. Principe: l’intérêt général (= solidarité) selon le Droit européen
- L'intérêt général a pour objectif d’assurer l'équilibre financier d'une branche de la Sécurité sociale afin de soutenir la fonction et la finalité sociales du système de protection sociale (arrêt du 5 mars 2009, point 88).
En d'autres termes, l'obligation d'affiliation à un régime légal d'assurance ou l'obligation de participer au financement en raison du principe de solidarité, vise à assurer l'équilibre financier. En retour, l'équilibre financier est une obligation propre à garantir la finalité sociale, constituée par l'intérêt général.
2.2. Cas particuliers : les restrictions à l'équilibre financier de la Sécurité sociale
Des restrictions à l'obligation d'équilibre financier peuvent être envisagées.
En effet, la Cour européenne mentionne deux notions majeures concernant l'intérêt général (voir arrêt Kattner, CJCE 5 mars 2009, point 84) :
a. Cette restriction doit être propre à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi ;
b. Cette même restriction ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif.
Par conséquent, la CJCE considère qu'un risque d'atteinte grave à l'équilibre financier du système de Sécurité sociale peut constituer une raison impérieuse d'intérêt général, susceptible de justifier une entrave au principe de la libre prestation des services.
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2.3. Une règle, assortie d’une exception
D’une part, on observe une règle : l'équilibre financier. De l’autre, une exception, soumise à contrôle : le déséquilibre financier.
Dans son arrêt du 5 mars 2009, la Cour européenne confirme cette indication :
« or, ainsi qu'il ressort des observations soumises à la Cour, une obligation d'affiliation à un régime légal d'assurance telle que celle prévue dans la réglementation nationale en cause au principal vise à assurer l'équilibre financier de l'une des branches traditionnelles de la Sécurité sociale, en l'occurrence, l'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles ».
En France, le financement d’un régime légal d'assurance sociale (au travers de l'obligation d'affiliation) trouve sa justification dans la garantie à l'accès effectif des assurés aux soins sur l'ensemble du territoire (article L.111-2-1 du code de la Sécurité sociale).
Ce financement a pour corollaire la loi annuelle qui « détermine les conditions générales de l'équilibre financier de la Sécurité sociale » pour atteindre l'objectif financier (article R111-3 du Code de la Sécurité sociale).
En d'autres termes, les conditions de financement de la Sécurité sociale doivent justifier et assurer l'équilibre financier du régime de Sécurité sociale.
La Cour conclut que le principe fondamental de libre prestation des services, défini aux articles 49 et 50 du Traité de l'Union, doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à une réglementation. À une condition cependant : ce régime ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif consistant à assurer l'équilibre financier. Autrement dit, la possibilité que l'équilibre financier puisse ne pas être atteint est ainsi envisagée.
Il revient donc aux tribunaux de vérifier que ce qui est nécessaire pour ne pas atteindre cet équilibre est, ou non, justifié par l'intérêt général.
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2.4. Sécurité sociale française : qu’en est-il concrètement ?
La loi française fait expressément état d'un équilibre financier déterminé et approuvé chaque année. En substance, « l'équilibre financier de la Sécurité sociale revêt le caractère d'une exigence de valeur constitutionnelle » (Conseil constitutionnel, décision 18 décembre 1997). Toutefois, les chiffres démontrent une tendance contraire. En effet, l’équilibre financier de la Sécurité sociale (régime général) est gravement remis en cause depuis de nombreuses années (Figure 1).
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Figure 1. Évolution du solde du régime général de la Sécurité sociale et du FSV (Fonds de Solidarité Vieillesse) entre 2002 et 2019. Les soldes sont exprimés en milliards d'euros. Les soldes 2018 et 2019 sont prévisionnels (Source des données chiffrées : rapports annuels de la Commission des comptes de la Sécurité Sociale).
Depuis 2002, le système de protection sociale français subit un lourd déséquilibre financier. Le paroxysme est atteint en 2010 lorsque le seul régime général accuse le déficit record de 23,2 milliards d'euros.
Au total, la Sécurité sociale française, pour le seul régime légal toujours, a accusé un déficit cumulé de 194,6 milliards d'euros depuis 15 ans (2002 à 2017). Ces observations démontrent que le déséquilibre financier du régime général ne cesse de s’accroître. En effet, aucun équilibre n’a pu être retrouvé au cours des 15 dernières années citées.
Les années 2018 et 2019 vont continuer de voir s’accroître le déficit.
Au surplus, à ce déséquilibre du régime général vient s’ajouter celui des autres régimes obligatoires de base (les ROBS, soit régime général + régime agricole + régime des indépendants + régimes spéciaux …) ce qui emporte des déficits totaux encore plus prononcés !
À ce jour, il est très vraisemblable que le déficit cumulé des régimes de Sécurité sociale français soit en passe d’atteindre les 300 milliards d’euros. En guise de point de repère avéré, la dette cumulée de la Sécurité sociale s’établissait à 236 milliards d’euros en 2014 (Assemblée nationale, première séance du mercredi 4 février 2015. P.11).
Ainsi le déséquilibre financier des régimes de Sécurité sociale se trouve-t-il amplement démontré. Toutefois, comme indiqué plus haut, cette circonstance n’est pas forcément incompatible avec le droit européen.
Cependant, l’accroissement constant du déséquilibre financier ne saurait se justifier par l’intérêt général, puisque cet intérêt général a précisément pour objectif d’assurer l’équilibre financier du système de protection sociale.
En conséquence, les conditions de financement du régime obligatoire, et plus spécifiquement l'obligation d'affiliation à la Sécurité sociale, ne permettent plus de justifier et d'assurer l'équilibre financier du régime de Sécurité sociale, et ce pour 3 raisons :
1. L'accroissement quasi exponentiel du déséquilibre financier du régime de Sécurité sociale ;
2. Les apports importants constitués par des prélèvements, alors qualifiés d'exceptionnels (CSG, puis CRDS passées de 3,90 % en 1997 à 17,70 % au 1er janvier 2018) ;
3. Les prêts de la Caisse d'Amortissement de la Dette Sociale (CADES).
En outre, il convient de rappeler que « l'équilibre financier de la Sécurité sociale revêt le caractère d'une exigence de valeur constitutionnelle » (Conseil constitutionnel, décision 18 décembre 1997).
En résumé
Les régimes de Sécurité sociale français fondés sur le principe de la solidarité sont en mesure d’exiger une affiliation obligatoire. Cette affiliation doit être de nature à garantir l’équilibre financier de ces régimes (voir l’arrêt CJUE 26 mars 1996 Garcia C 238/94, EU : C : 1996:132).
Il existe donc un lien entre l’équilibre financier des régimes et l’affiliation obligatoire à ces derniers. Toutefois, le déséquilibre financier et l’accroissement de celui-ci peuvent rompre ce lien. Dans ce cas, les tribunaux confirment la justification naturelle de la contestation à l’obligation d’affiliation - et implicitement, à l’obligation du paiement des cotisations. Dès lors, mettre en place des contrats d’assurance auprès de compagnies établies dans d’autres États membres de l’Union Européenne peut être envisagé.
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- la mise en concurrence des systèmes de sécurité sociale ;
- le bien-fondé de l'affiliation obligatoire et des cotisations sociales.
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